李健委员：
您提出的“关于提升高标准农田建设的提案”已收悉。经市农业农村局与市自然资源和规划局、市财政局认真研究，现答复如下：
一、立足我市农业发展实际，调整高标准农田建设思路
（一）农业大而不强，需要从高标准农田质量和经营两方面发力。我市作为农业与产粮大市，面临“大而不强”的困境，核心问题在于农田质量与经营模式。具体而言，农产品虽丰富但品质欠佳，农业产业链上下游薄弱，与“农头工尾”“粮头食尾”的发展目标相去甚远。此困境根源在于农田分散、质量不高及经营水平低下。尽管近年来已建设935万亩高标准农田，占耕地面积的78.4%，但仍面临三大挑战：一是宜机化水平低，受地形复杂及历史承包方式影响，田块小而分散；二是土壤地力维护不足，长期缺乏科学管理导致土壤结构失衡；三是以往高标准农田建设投入有限，标准不统一且维护不善，加之分散经营，难以满足加工企业标准化需求，深加工发展受限。因此，调整高标准农田建设思路，需从提升农田质量与优化经营模式两方面着手。
（二）地方财力不强，需要“投融建运管”一体化市场运作。我市作为承载着深厚革命历史传统的老区和重要的粮食生产基地，其财政运行高度依赖上级的转移支付补助。近年来，受宏观经济放缓、减税降费政策实施以及新冠疫情的持续冲击，地方财政收入增长显著放缓，给财政带来了前所未有的压力。针对高标准农田示范区的建设需求，若继续沿用传统的资金筹措与建设管理模式—即地方政府配套投入、县（区）政府作为建设主体、村级组织负责后期管护，将面临两大资金难题：首先，市县两级财政难以独自承担高标准农田建设所需的高额投入。据估算，要实现“田成方、林成网、路相通、渠相连，旱能浇、涝能排”的现代化农田标准，平原地区每亩投资需求约4000元，丘陵山区则高达5000元。在当前中央和省财政补助政策下，市县两级需自筹资金2200-3200元/亩，这对本就紧张的地方财政而言，无疑是巨大的挑战。若依赖县区政府为主体进行融资发债，不仅会加剧已有的债务负担，还可能影响地方财政的长期稳健。其次，村级集体经济普遍薄弱，难以确保高标准农田建成后的持续管护投入。据统计，截至2022年底，我市虽有3138个村实现经营性收益，但仍有81个村无收益，且大部分村庄的经营性收入集中在较低水平，特别是以粮食生产为主的村庄，其集体经济更为脆弱。若将高标准农田直接交由村集体管理，而缺乏规模化经营主体的参与，按照“谁使用，谁收益，谁管护”的原则，机井、滴灌、喷灌等关键设施的维护责任将直接落在行政村肩上。鉴于多数村庄难以自筹足够的管护资金，已建设施的长期维护与良好运行状态将面临严重威胁。因此，我市亟需探索并实施“投融建运管”一体化的市场运作机制，以有效破解当前高标准农田建设中的资金瓶颈与管护难题。
（三）种粮收益不高，需要做好从农田到餐桌的后半篇文章。当前，尽管我市水稻平均亩产量稳定在580公斤左右，但由于水稻品种繁多且品质不稳定，导致品牌竞争力弱，大部分稻谷只能以国家小麦托市收购价1.28元/斤的低价位出售，亩均产值仅达到1484元。这一现状下，种粮大户的亩均收益仅为564元（产值1484元扣除生产成本920元后），而一般农户的亩均收益也不过814元（产值1484元扣除生产成本670元后），收益水平亟待提升。更深层次的问题在于，我市水稻产业长期停留在原材料销售阶段，未能有效涉足产品加工领域，导致粮食产业链上下游衔接不畅。为了改变这一现状，我市成功招引正大集团等行业龙头企业落地，利用其资金、技术、品牌和市场优势，进一步延伸、补充和强化产业链，实现资源的最大化利用。同时，通过转化为绿色食品和工业品，并利用龙头企业的品牌影响力和销售渠道，确保加工生产过程的税收留在当地，订单带来的增收惠及农民，从而实现“政府提供保障支持、企业主导运营、农民参与收益”的三位一体共富模式。
二、围绕打造现代农业示范区，实施“高标准农田示范区+百万亩绿洲米业工程”建设
（一）规划设计体现高标准。为提升规划系统性、可行性水平，把好建设质量的第一道关，具体操作中做了两方面创新。一是创新统筹部门。改变以往农业农村部门主导编制高标准农田示范区建设规划的做法，由自然资源规划部门牵头负责，统筹进行规划。一方面，产生指标。自然资源部门对新增耕地指标、增减挂钩指标、产能指标等测算结果，是金融机构衡量还款能力的重要依据。另一方面，归拢项目。自然资源部门作为项目用地审批部门可以统筹全域土地整治、耕地占补平衡、地方公路建设、灌区改造、气象设施建设、人居环境整治、林业建设等项目，一揽子设计在高标准农田示范区建设中，发挥项目聚合作用。二是创新设计导向。不追求设计单位高大上、设计内容高精尖，只追求合理设计，以满足当地自然地理实际和运营单位农业生产需要为导向，确保“实战实用”。主要做法是多方听取意见、落实问计于民，坚持同时听取运营主体正大集团的意见、乡镇政府和建设主体的意见、村委会和村民代表的意见。从而实现：土地平整遵循现有道路、沟渠自然肌理，有效区分平原区水田、水浇地、丘陵地，结合地形和地类，确定田块归并规模，如，考虑水稻生产实际情况和建设成本，平原区水田规模在30-50亩左右，丘陵地在20亩左右，能保证机械化作业即可；灌溉工程“平战结合”，优先利用地表水，合理规划配套机井作为备用水源，保障极端干旱条件下的灌溉需求，因地制宜配套管灌、喷灌、滴灌等工程；加强田间智能化建设，数字赋能，建立“四情”（苗情、墒情、虫情、灾情）信息监测平台、田间气象及环境综合信息监测平台、田间视频监控信息平台、水质信息监测平台、地下水位监测平台，为科学运营布好“神经系统”。
目前，全市高标准农田规划范围593万亩，重点打造6县区规模348万亩示范区，划分为4个片区（平桥罗山豫南水乡观光农业示范片区、息县淮滨平原粮油生产基地片区、潢川种养一体化高效农业示范片区、固始产供销一体化现代农业示范片区），计划3年内全部建成。
（二）创新融资增投入。为落实每亩4000元的投入，采取发挥国有平台公司要素整合作用，在不增加地方财政负担的基础上，各县区平台公司组织申贷、争取合作银行部门低利率支持，“政策补贴+运营收益”还本付息,实现统贷统还。一是统一流程，保障融资落地。市财政局牵头，在组织各县（区）、乡（镇）（代表建设主体）、正大集团（代表运营主体）、平台公司（代表承贷主体）共同研讨的基础上，制定全市高标准农田示范区建设融资工作导则，算清收支平衡方案，规范申贷和流程、还款来源与还款流程。二是优选合作，降低融资成本。本着尽量把贷款期限延长、把利率降低的原则，市财政局在全市范围内优选农行、农发行作为项目贷款银行，提供长期稳定、利率优惠的政策性贷款，贷款期限按最长期限25年，年化利率3.6-3.8%，实行“绿色通道”政策，简化贷款审批流程。三是统一分利，稳定盈利环境。项目建成后，运营主体与农业产业化经营企业、农民合作社、家庭农场、种粮大户或当地农民等经营主体签订租赁合同，按照“先付钱、后种地，不付钱、不种地”原则，由经营主体按年交付租金，每年每亩租金大约750元左右（含土地流转费不超过600元、绩效管理费30-50元、项目建设贷款本息约100元）。乡（镇）政府协助收取本辖区内租金。其中贷款本息交付承贷主体用于还款，绩效管理费交付村集体经济组织用于土地流转等服务；土地流转费以村为单位核发，全部发放到承包农户，村集体经济组织不得截留。
（三）依法流转扩规模。现代化经营要求平整土地尽量集中连片，土地流转是决定高标准农田示范区建设成色的关键，更是保障后期发挥效益的关键。在示范区建设过程中，我们坚持“先流转、后建设”，创新承包地“三权分置”形式，以村集体经济组织为主导，规范引导土地经营权的有序流转，改变“小田割据”，实现“一户一田，小田并大田”。关键做法有三：一是坚持四条原则。始终坚持依法、自愿、有偿原则，尊重群众意愿，保护群众利益，带着大户一起干，壮大村集体经济。二是合理划定经营区。根据调查摸底结果，通过“四议两公开”程序，在村民组范围内，按照“先选地、再划区”，相对集中划分自种区、租种区和预留区。自种区优先选择地理位置好，路、渠、井等基础设施好的块地划定。自种意愿强烈的农户，按照“一户一田、小田并大田“方案，通过经营权置换，在自种区集中连片经营。租种区用于农业企业、合作社等农业经营主体发展适度规模经营。避开群众生活所需的菜地、小果园、房前屋后的自留地等。预留区与相关规模经营主体在合同中约定，从租种区中划定，预留给由于特殊原因有重新种地意愿的农户，保证农民权益。三是严把程序关。自愿流转的农户，将土地经营权通过委托或者出租的方式，集中到村集体经济组织，村集体经济组织将土地经营权流转给县级国有平台公司。对于自行流转、没有备案的种粮大户，引导农户与村集体经济组织补签流转合同，村集体经济组织将农户的土地经营权流转给县级国有平台公司。县级国有平台公司与涉农企业、种植大户等经营主体签订合同，流转土地经营权。市级农业农村部门参照农业农村部土地出租示范合同文本，结合实际，制定适用于不同场景的全市统一的土地流转相关示范文本，并指导规范签订。乡村两级和县级农业农村部门全过程监督，确保程序合规、合同合法。
（四）建运管一体提质量。按照市级统筹、县区负责、乡镇实施的原则，采取“EPC”+O+监理”的模式，严格按照市级统一制定的工作导则和各项目区规划开展建设，确保建一片成一片。关键举措有：一是采取“EPC”+O+监理”，优选施工队伍。把施工队伍的推荐权交给所在乡（镇），由其推荐2家当地注册有资质的企业，县（区）把关，建设运营主体自行选择，主要承担土地平整及沟渠建设等简易工程，确保工程税收留在当地。同时，压实乡（镇）项目监理责任，工程质量和施工进度由乡（镇）和监理共同签字确认。二是强化施工监理。坚持建设主体、设计单位、监理单位、正大集团等运营主体、小麦水稻种植专家、种粮大户、乡村干部群众代表等七支队伍对工程质量齐抓共管，共同监督，实现阳光操作、公开公示。三是聚焦实用科学施工。加强建设单位和运营单位间的沟通协调，平整土地不盲目追求大田快、不破坏熟土层，以能进收割机械为标准，坚持实事求是，因地制宜。土地平整按照区域挖填平衡原则，剥离土就地就近堆放，在土地平整压实后进行表土回填。土壤改良工程结合运营主体种植需求，科学合理组织施工。市农业农村、自然资源两部门联合制定建设导则，向各县（区）派出技术指导组，加强现场指导，检查监理日志，确保既不简化程序、偷工减料，又不拔高标准，搞形象工程。目前，2023年51万亩高标准农田示范区建设已基本完工。
（五）示范运营带共富。坚持以正大运营做引领，其他经营主体广泛参与，通过规模化托管、优质化运营、产业化发展，实现利农民、利企业、利国家。一是与正大集团合作实施的百万亩绿洲米业工程做示范。由正大集团通过“EPC+O”方式参与实施100万亩的高标准农田规划建设，并示范运营20万亩，带动80万亩合作运营。其中，2023年正大集团直接运营12.2万亩。二是支持其他知名企业参与运营带动更多乡村。目前，正大集团后续投入40亿-60亿的产业布局，导入水稻育种、育秧工厂、机械种植、田间管理、统一收储、销售加工、数字赋能等企业，以及秸秆回收、种养循环等产业，形成优质稻米全产业链条。农民通过土地流转收租金、就地务工、合作社一起干等方式增加收入。全市还招引了中粮集团、中发投集团、京东集团、北大荒、融通集团、等国内知名农业企业和本土农业知名企业共同参与示范区的运营，引导其与正大集团合作，按照正大标准进行生产，带动更多乡村参与。村集体获得每亩地30至50元的服务费，按每村3000亩地，村集体有10万至15万的收入，壮大了村集体经济收入。
衷心感谢您对三农事业的关心支持，欢迎您继续对我们的工作给予监督和指导。
主办单位：市农业农村局 张欢欢0376-6653732
协办单位：市自然资源和规划局 王鑫0376-6860110
市 财 政 局 郭晓曼0376-6699330
2024年10月8日